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7月，在組成憲法起草委員會後，關於何種國體適用於中國的討論，忽然成為輿論關注的中心和焦點，輿論先行，這是帝制發動的第一步。先是，8月3日，總統府憲法顧問古德諾(FrankJGoodnow)39發表了《共和與君主論》，認為中國國情不適用於共和制。14日，即有楊度、孫毓筠、嚴復、劉師培、李燮和、胡瑛等“六君子”發起成立“籌安會”，楊度並於26日發表題為《君憲救國論》的長文，全面闡述中國應該實行君主立憲制的理由。30日，袁的親信段芝貴等密電各省長官，要求各地以公民的名義向參政院上書請願更改國體。9月1日，參政院代行立法院開會，沈雲沛、周家彥、馬安良、蔡鍔等請願改變國體。9月6日，袁派政事堂左丞楊士琦答覆立法院稱，改變國體須聽之於國民。於是，開始“製造民意”，這是帝制發動的第二步。
這事的具體做法是，袁先叫梁士詒等領起頭來，把所有袁的親信拉在一起，於1915年9月19日，在北京成立了全國請願聯合會，叫沈雲沛40做會長，那彥圖、張鎮芳做副會長，積極在全國範圍內發動他們所聯繫的社會上有地位的人，請願變更國體，擁護袁做皇帝。他們發動的對象，上自王公遺老、各省將軍、巡按使，下至各種行業的把頭，三教九流，行行俱全，多多益善。拉到的人，列入了請願名單，就被請去吃飯、看戲，此外還大有大份，小有小份地送錢。這樣，當然轟動起來了，很快就在全國各地造成了諸色人等“無所不包”的所謂全國性請願的大局面。41
沈雲沛的請願團於9月24日向參政院發起了總請願，反對召集國民會議解決國體問題。次日，袁世凱即咨復參政院，主張提前召集國民會議解決國體問題。袁為何一再堅持要由國民會議解決國體問題呢?讀者還記得四年多前，他就任臨時大總統前，向全國申明的“永遠不使君主政體再行於中國”的誓言吧，這個誓言盡人皆知，他現在要想回過頭去搞帝制，這個誓言就成了他的沉重政治負擔，為了避免被國人視為出爾反爾，毫無道德信義可言的小人，他必須把自己的背誓歸結為“民意”的要求。據說，當時的英國駐華公使朱爾典是堅決主張中國搞帝制的，當袁談及自己當年的誓言時，朱即以“民意”為說，勸其打消顧慮。商務印書館30年代在日本訪書時，曾見到過二人密談的記錄，據親見者回憶，其談話內容如下：
朱爾典首先提出中國國情不適合民主政制，非實行帝制不能治理圖強，只有袁的威望才能擔此重任。袁初則裝腔作勢，堅持不可。朱再三勸進，袁最後說他就任總統時，曾經在參議院宣誓，現在怎能背約。朱笑著說：“時勢變遷，前後情形不同，當時公從人民公意出任總統，今日人民公認國體應該變更，請願公為皇帝，公應時勢要求，名正言順，何必顧慮。”朱告退時又對袁說，他今日一番談話，是為著中國人民福利，為著英中兩國交誼著想，完全出於誠心。至於就他個人而言，則有莫大的損失。袁問此話怎麼說?朱笑著回答說：“我和總統多年交誼，謁見談話都極為自由，何等暢適愉快。他日公登大寶，非國家大事，不易得見龍顏;殿前拜謁，禮儀何等繁重，不能暢所欲言，對我說來，不是一個大損失嗎?”42
袁既下決心以“民意”塗飾自己的背誓無信，徐世昌即提出由“國民代表”決定國體，選舉皇帝。為了加速這個進程，就有了“十人密電”的發生，上演了中國成為共和政體以來第一次大規模操縱民意的鬧劇。這十個人是：朱啟鈐、周自齊、梁士詒、張鎮芳、阮忠樞、唐在禮、袁乃寬、雷震春、吳炳湘、張士鈺，由袁世凱“欽點”，專門負責主持這件大事。其手法，據參與其事的唐在禮回憶，事情由表里兩條線進行，具體過程如下：
一條線是專門做一套與實際選舉完全不相干的表面宣傳，做法是以命令指定“辦理國民會議事務局”為全國決定國體選舉皇帝事務的總機關，奉大總統命令辦理一切決定國體和選舉的事務。然後，用該局的名義按時期、有步驟地發出指示和各式文告等成套的官樣文章，命令各地把這一成套的文章及時發表，在報刊上大肆宣揚，標榜這一決定國體、選舉皇帝的大事，是完全出於民意，是完全合法的，民主的。
另一條線是由名義上主持國體決定和選舉事務的朱啟鈐、周自齊、梁士詒、張鎮芳、阮忠樞、唐在禮、袁乃寬、雷震春、吳炳湘、張士鈺等十人出面，向各省將軍、巡按使發出密電，傳示“主座”(當時對袁由總統選任皇帝時的過渡尊稱)命令，按內定步驟指示實際的具體選舉工作。當時，先由十人發出一個密電，向各省當權者鄭重說明“辦理國民會議事務局”完全是一套表面文章，但所有該局指示的官樣文章，一定要在各方面進行宣傳，並相應地在表面上要有些表演，也只限於表演。重要的是萬萬不可按照那些官樣文章假戲真做，因為那裡面沒有一件是合乎實際要求的。在這個說明密電以外，另有一封密電詳細指示一套實際的做法，要求各省今後一切行動，必須遵照這一密電所指示的原則辦理，並必須嚴守秘密。另外還密示只要能達到密電的目的，盡可以不按國家法律辦事。也就是說：盡可不擇手段，不妨違法亂紀，便宜行事;但叮囑如果不按照國家法律辦事的時候，卻萬勿以電報向事務局請示，以為一經請示，局方就不得不以打官腔復示“應當按照法律規定辦理”，如此表里便難於分清，反而弄得枝節橫生，事情就難以順利辦通了。
在正式投票之前，首先要在全國各省區“選舉”參加國體投票的“國民代表”。選舉“國民代表”，先由北京政府擬訂各省代表候選人的名單。這個名單里的人絕大多數是袁自己和他的親信所提出的在京任職的軍政官員，按他們的籍貫分別提到本省去。名單中也包括些各省附袁的著名人士。這個候選名單是基本的。在這以外，留出一些名額，由各省官紳提出補充名單，補充名單授權給各省將軍、巡按使決定。如此便合成了一個整個的候選名單，責成各省照單把“代表”選出，非經批准不得遺漏或更改。
選舉的方法是，指定每縣由該縣縣官推薦選舉人一人，在所指定之日到達本省指定的處所—將軍衙門，去謁見指定的選舉監督，也就是本省的將軍、巡按使。選舉監督在一定期限內，在衙門內廳隨時準備著對來謁的選舉人進行午宴招待。宴後，由招待人員召集選舉人個別談話，介紹本省擬選代表的名單，形式上似乎是徵求選舉人的同意。一般選舉人都是縣裡的紳士，當然總是惟恐不及地唯唯從命，表示一切遵辦決不貽誤，接著就由招待人請選舉人把名單抄寫清楚，立即陪同選舉人到前面大堂里特設的選舉廳裡面進行“堂而皇之”的投票。偶有個別莫名其妙的“代表”支支吾吾，或竟有獨具意見反對照辦的，那麼招待人就對他不提名單和“大堂選舉”的事，只是含糊地表示將來進行選舉時再當奉約。捧起茶杯，下個逐客令了事。事後，還由省里把這個選舉人的行動，密示其本縣縣官，申斥他辦事不力，限令重新妥為推薦適當的選舉人，以免貽誤，致干未便。縣官接到這般密示，當然緊張萬分，誠惶誠恐地剋期遵辦。43
這事的具體做法是，袁先叫梁士詒等領起頭來，把所有袁的親信拉在一起，於1915年9月19日，在北京成立了全國請願聯合會，叫沈雲沛40做會長，那彥圖、張鎮芳做副會長，積極在全國範圍內發動他們所聯繫的社會上有地位的人，請願變更國體，擁護袁做皇帝。他們發動的對象，上自王公遺老、各省將軍、巡按使，下至各種行業的把頭，三教九流，行行俱全，多多益善。拉到的人，列入了請願名單，就被請去吃飯、看戲，此外還大有大份，小有小份地送錢。這樣，當然轟動起來了，很快就在全國各地造成了諸色人等“無所不包”的所謂全國性請願的大局面。41
沈雲沛的請願團於9月24日向參政院發起了總請願，反對召集國民會議解決國體問題。次日，袁世凱即咨復參政院，主張提前召集國民會議解決國體問題。袁為何一再堅持要由國民會議解決國體問題呢?讀者還記得四年多前，他就任臨時大總統前，向全國申明的“永遠不使君主政體再行於中國”的誓言吧，這個誓言盡人皆知，他現在要想回過頭去搞帝制，這個誓言就成了他的沉重政治負擔，為了避免被國人視為出爾反爾，毫無道德信義可言的小人，他必須把自己的背誓歸結為“民意”的要求。據說，當時的英國駐華公使朱爾典是堅決主張中國搞帝制的，當袁談及自己當年的誓言時，朱即以“民意”為說，勸其打消顧慮。商務印書館30年代在日本訪書時，曾見到過二人密談的記錄，據親見者回憶，其談話內容如下：
朱爾典首先提出中國國情不適合民主政制，非實行帝制不能治理圖強，只有袁的威望才能擔此重任。袁初則裝腔作勢，堅持不可。朱再三勸進，袁最後說他就任總統時，曾經在參議院宣誓，現在怎能背約。朱笑著說：“時勢變遷，前後情形不同，當時公從人民公意出任總統，今日人民公認國體應該變更，請願公為皇帝，公應時勢要求，名正言順，何必顧慮。”朱告退時又對袁說，他今日一番談話，是為著中國人民福利，為著英中兩國交誼著想，完全出於誠心。至於就他個人而言，則有莫大的損失。袁問此話怎麼說?朱笑著回答說：“我和總統多年交誼，謁見談話都極為自由，何等暢適愉快。他日公登大寶，非國家大事，不易得見龍顏;殿前拜謁，禮儀何等繁重，不能暢所欲言，對我說來，不是一個大損失嗎?”42
袁既下決心以“民意”塗飾自己的背誓無信，徐世昌即提出由“國民代表”決定國體，選舉皇帝。為了加速這個進程，就有了“十人密電”的發生，上演了中國成為共和政體以來第一次大規模操縱民意的鬧劇。這十個人是：朱啟鈐、周自齊、梁士詒、張鎮芳、阮忠樞、唐在禮、袁乃寬、雷震春、吳炳湘、張士鈺，由袁世凱“欽點”，專門負責主持這件大事。其手法，據參與其事的唐在禮回憶，事情由表里兩條線進行，具體過程如下：
一條線是專門做一套與實際選舉完全不相干的表面宣傳，做法是以命令指定“辦理國民會議事務局”為全國決定國體選舉皇帝事務的總機關，奉大總統命令辦理一切決定國體和選舉的事務。然後，用該局的名義按時期、有步驟地發出指示和各式文告等成套的官樣文章，命令各地把這一成套的文章及時發表，在報刊上大肆宣揚，標榜這一決定國體、選舉皇帝的大事，是完全出於民意，是完全合法的，民主的。
另一條線是由名義上主持國體決定和選舉事務的朱啟鈐、周自齊、梁士詒、張鎮芳、阮忠樞、唐在禮、袁乃寬、雷震春、吳炳湘、張士鈺等十人出面，向各省將軍、巡按使發出密電，傳示“主座”(當時對袁由總統選任皇帝時的過渡尊稱)命令，按內定步驟指示實際的具體選舉工作。當時，先由十人發出一個密電，向各省當權者鄭重說明“辦理國民會議事務局”完全是一套表面文章，但所有該局指示的官樣文章，一定要在各方面進行宣傳，並相應地在表面上要有些表演，也只限於表演。重要的是萬萬不可按照那些官樣文章假戲真做，因為那裡面沒有一件是合乎實際要求的。在這個說明密電以外，另有一封密電詳細指示一套實際的做法，要求各省今後一切行動，必須遵照這一密電所指示的原則辦理，並必須嚴守秘密。另外還密示只要能達到密電的目的，盡可以不按國家法律辦事。也就是說：盡可不擇手段，不妨違法亂紀，便宜行事;但叮囑如果不按照國家法律辦事的時候，卻萬勿以電報向事務局請示，以為一經請示，局方就不得不以打官腔復示“應當按照法律規定辦理”，如此表里便難於分清，反而弄得枝節橫生，事情就難以順利辦通了。
在正式投票之前，首先要在全國各省區“選舉”參加國體投票的“國民代表”。選舉“國民代表”，先由北京政府擬訂各省代表候選人的名單。這個名單里的人絕大多數是袁自己和他的親信所提出的在京任職的軍政官員，按他們的籍貫分別提到本省去。名單中也包括些各省附袁的著名人士。這個候選名單是基本的。在這以外，留出一些名額，由各省官紳提出補充名單，補充名單授權給各省將軍、巡按使決定。如此便合成了一個整個的候選名單，責成各省照單把“代表”選出，非經批准不得遺漏或更改。
選舉的方法是，指定每縣由該縣縣官推薦選舉人一人，在所指定之日到達本省指定的處所—將軍衙門，去謁見指定的選舉監督，也就是本省的將軍、巡按使。選舉監督在一定期限內，在衙門內廳隨時準備著對來謁的選舉人進行午宴招待。宴後，由招待人員召集選舉人個別談話，介紹本省擬選代表的名單，形式上似乎是徵求選舉人的同意。一般選舉人都是縣裡的紳士，當然總是惟恐不及地唯唯從命，表示一切遵辦決不貽誤，接著就由招待人請選舉人把名單抄寫清楚，立即陪同選舉人到前面大堂里特設的選舉廳裡面進行“堂而皇之”的投票。偶有個別莫名其妙的“代表”支支吾吾，或竟有獨具意見反對照辦的，那麼招待人就對他不提名單和“大堂選舉”的事，只是含糊地表示將來進行選舉時再當奉約。捧起茶杯，下個逐客令了事。事後，還由省里把這個選舉人的行動，密示其本縣縣官，申斥他辦事不力，限令重新妥為推薦適當的選舉人，以免貽誤，致干未便。縣官接到這般密示，當然緊張萬分，誠惶誠恐地剋期遵辦。43